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关于控制和降低税收成本的思考

2007-01-03 来源:如有侵犯权益请联系service@reader8.cn立即删除 
  一、我国税收成本现状

衡量税收成本的指标通常为税收成本率,即一定时期的税收成本占税收收入的比率。比重越低,说明税收成本越小,以较小的税收成本换取了较多的税收收入;比重越高,说明税收成本较大,已取得的税收收入是以较多的管理费用为代价的,国家税收的名义收入和实际收入有较大差距。

在去年的全国两会期间,税收成本成为全国政协委员关注的焦点议题之一。目前,因我国对税收成本缺乏一个科学、规范、系统的核算体系,社会上对我国税收成本率的高低说法不一。据《中国审计报》的业内人士分析,目前我国的征税成本率高达5%6%;有的人士则认为,我国的税收征收成本率大约为4.7%左右。这样的估计应该是过于保守了。国家税务总局征管司司长王文彦曾公开表示,目前我国有税务人员100万人,而美国只有10万人,仅这个比例就是惊人的。而目前发达国家的税收征收成本率一般在1%至2%之间,低的如美国为0.6%,日本为0.8%;高的如加拿大为1.6%,法国为1.9%。

与全国总体高税收成本相伴的是,税收成本呈现出落后地区高、发达地区低的特点。且全国税务部门税务经费因诸多因素呈现出苦乐不均现象,落后地区税务部门(尤其是基层的税务部门)经费十分紧张,部分税务机关为保证税收征管工作正常运行举步维艰;部分地区基层税务部门因经费紧缺而无法启动住房、医疗改革,导致职工住房、医疗上的长期困难,严重影响了所在单位税务干部的工作积极性;税收服务(如税务咨询、税务宣传的及时性、有效性,纳税人解缴税款的方便性等)与国外发达国家相比依然有较大差距;与金融、邮政、海关的现代化建设水平和社会经济对税收的要求相比,税收征管现代化建设步伐相对严重滞后。

  二、我国税收成本偏高成因分析

影响我国税收成本偏高的因素很多,既有合理因素,也有不合理因素。笔者认为,主要有以下几个方面:

1、两套税务机构(未考虑财政征收农税)共同运行增大了税收成本。为推进从1994年开始的分税制的财政体制改革,强化中央宏观调控能力,国家在省(自治区、直辖市)及以下将原各级税务局一分为二,组建了国家税务局和地方税务局系统,并严格划分了各自的税收征管范围。从近10年的运行情况来看,两套税务机构共同运行降低了税收征管效率,增大了税收成本。主要表现在:①机构分设,税务人员膨胀,税务基础设施、办公设施兴建,办公设备大量购置,税收成本攀升。②国税、地税征收机构自成体系,税务经费使用效率差。③以组织收入为中心,部分地方国税、地税争抢税源,人为税收流失严重。④国税、地税多头检查、重复检查,重复劳动、无效劳动严重。⑤相互交叉的税种对于同一纳税人核定的纳税依据不一致,税务诉讼危险增加。⑥税收宣传针锋相对,社会负面影响极大,无形中增大了税收征管难度。⑦国税、地税分设,100万征管力量分散,许多地方无法形成征管合力,征管力量不足的矛盾依然没有得到明显改善。

2、税收工作的不断现代化,增加了税收成本。随着以信息技术为核心的科学技术的不断发展及在社会经济生活中的广泛应用,税收工作的现代化是顺应时代发展的必然要求。为确保从1994年开始的以增值税为主要内容的税制改革的顺利推行,有效防止利用增值税专用发票偷、骗国家税收,国家投入了大量资金实施了金税工程;为提高征管质量和效率,在国家税务总局至今尚未统一征管软件的情形下,各省(自治区、直辖市)国税局、地税局各自为政,投入巨额资金开发和运行了各具特色的征管软件;为提高机关行政效率,实现办公自动化,全国税务系统相继开发和运行了综合办公软件、专业办公软件。随着税收征管手段的不断现代化和与之相配套的基础设施的新建、改建,税务部门的办公设备、交通工具随之不断更新换代,这项费用开支大幅上升。

3、税收信息化建设的各自为政、相对无序发展,浪费损失严重,增大税收成本。自税收工作逐步信息化以来,国家税务总局对全国税务系统(对地税系统的信息化建设受管理体制的制约)税收信息化就缺乏强有力的领导、指导、和科学规划,税收信息化工作在全国税务系统中无序发展。全国税务系统征管、办公软件开发各行其是、各自为政,基本上是以国家税务总局、省级税务机构(含国税、地税)为投资开发主体,形成全国仅在国税系统就有数十套各具特色的征管软件各自运行。低水平、重复开发,导致资金浪费、损失巨大。
4、税务系统基层建设的改善和加强,增加了税收成本。建国55年来,税收在我国经历了曲折的发展过程,税务基层建设长期滞后于社会发展的需要。改革开放以来,特别是确立建立社会主义市场经济体制以来,随着税收职能作用在社会生活中的不断展现和国家可支配财力的显著增强,税收工作向征管、向基层转移,国家近年来有计划、有步骤地逐年加大了对税务基层建设的投入,税务征管设施(办公场所、交通工具、征管工具等)长期落后的状况得到明显改善,税务基层建设明显增强,从而增加了税收成本。

5、现行税制整体科学性较差,导致税收成本高。通过近十年来的实践证明,我国目前实行的复合税制在促进社会主义市场建立的同时,由于没有很好地体现公平、确定、便利和最少征收费用的税收原则,整体科学性不强,可操作性差。一方面,现行税制的税收法规、条例、实施细则等繁多,税收决策层次多且分散,税制设计上的随意性也大,使税制复杂化,可操作性不太强,税务人员难于掌握,国民难于理解,加上纳税人纳税意识的淡薄和税收征管力量分散,造成无意识的税收流失严重,税收社会成本、征收成本、纳税成本高;另一方面,由于没有处理好税收财政职能与经济职能的关系、没有很好地体现公平原则、税负过高等原因,税制设计不科学、不合理,造成有意识偷逃税日益严重,增加了征税成本、纳税成本。

6、现行征管方式落后,税收征管质量不高,税收成本依然保持较高水准。近年来,为不断提高征管效率和征管质量,税务部门对原有征管方式进行了多轮的改革。不论是征、管、查进行怎样的组合,还是试图建立税务警察、设立税务法庭,对税收征管模式的探索依然还是在税务部门与纳税人之间构成的封闭系统和狭窄的空间中进行的,且是税务部门单向性的,纳税人依法纳税的主体地位无从体现,税务部门、纳税人与社会涉税相关部门之间缺乏一个有效的制约机制;税收征管的基础差,税务部门对无帐可查或帐务不健全纳税户的生产经营缺乏有效监控手段和措施,税收征管成为无本之木、无源之水;与税收征管工作有关的单位和税务部门的协调配合工作弹性很大,不协作、不配合无任何责任。征管改革依然是在低水平下徘徊,征管水平没得到实质性的提高。全社会依法纳税意识还是没有得到明显提高,征管质量没有达到理想的水平。纳税人与社会之间缺乏一个科学、有效的激励制约机制;全社会也缺乏一个有效的协调配合机制。加之现行税收征管工作中依然是保姆式的税收服务,征、纳行为极不规范,税务社会中介组织不发达,税收征纳效率低下。

7、行政管理效率低下,也导致税收成本增高。从宏观上来看,税收工作的前瞻性、科学性、计划性还不强,工作思路还不太清,考核评比不科学,税收征管工作依然是头痛医头、脚痛医脚。结局是税收立法严重滞后于经济社会发展;征管改革依然是在低水平下徘徊,征管水平没得到实质性的提高;税收流失依然没有得到有效遏制;税务基层建设受经费影响,发展极不平衡;税收征管资料不仅散、乱、差(规格不一,大小不同,极不规范),而且征管资料的建立与加强税收征管不完全统一,有失依法治税的要求,等等。从微观上来看,成本效率意识不高,单位科学化、规范化、制度化管理还有待进一步加强,税务经费支出结构有待进一步调整、优化。

8、组织机构设置和管理体制不科学,税务系统机构运行成本高。目前受财政体制等诸多因素的影响,现行的两套税务机构在省、自治区、直辖市以下至县(自治县、市、区)均按行政区划设置的同时,还在省、地(市)、县(自治县、市、区)税务局所在地设立直属征管分局。不仅造成一个地区税务机构的重复设置,增加了税收成本,也人为造成了该地区税收征管秩序的混乱;按乡、镇行政区划设立税务所,造成征管力量分散、具体从事税收征管的人员减少,有效征管力量不足,同时增大了税收成本;征管模式的全国一刀切,和一级税务局设立一级稽查局并实行一国两制式的管理格局,降低了行政管理效率,增大了税收成本。现行的两套税务机构除国税系统由国家税务总局实行垂直管理外,地税系统实行双重管理,即业务上由国家税务总局领导管理,其余的人、财、物由省、自治区、直辖市人民政府管理,这也增加了各级政府和国家税务总局对两个税务机构的管理、协调难度,增大了税收成本。

9、税收成本观念淡薄,缺乏效率意识,是导致高税收成本的主要原因。长期以来,受诸多因素(历史和现实的、主观和客观的)的影响,公平、确定、便利和最少征收费用的税收原则在税收工作中没得到很好的贯彻,税收成本观念淡薄一直贯穿于税收工作的全过程(从税收法制建设到具体税收征管活动)。税制设计的不科学、不严谨,增大了税收征管难度;税务组织机构的不科学,运行效率低下,增大税收成本;行政管理缺乏效率,浪费损失严重;税收征管效率不高,税收成本高。三、控制和降低税收成本设想

控制和降低税收成本,就是要将一定时期的税收成本规模控制在一个与税收发展规律和经济社会发展水平相适应的范围,使税收成本与税收收入保持合理的比率。从根本讲,控制和降低税收成本的途径有两条:一是有保有压,优化税收成本结构,控制税收成本数量,缩小税收成本率的分子;二是促进经济发展,增加税收收入,不断扩大税收成本率的分母。

税收成本贯穿于税收工作的全过程和社会生活的许多方面,决定了控制税收成本是一个系统的工程,需要进行综合治理;我国社会主义初级阶段的基本国情,决定了全国经济发展的不均衡性和税源分布的多样性将长期存在,从而也决定了优化成本结构、控制和降低税收成本是一个漫长的动态过程,不可能一蹴而就。

控制和降低税收成本应处理好以下关系:

1、降低税收征收成本与依法治税的关系。降低税收成本,从总体上看:一是在收入一定的情况下,尽力节减开支,降低成本;二是在预期支出一定的情况下,应收尽收,追求税收收入的最大化。一定要正确处理好在降低税收成本的同时做到严格依法治税;在严格依法治税的同时,时刻关注征收成本问题,使法治和效率有机统一,二者不可偏废。

2、税收征收成本与纳税成本的关系。法制、规范的税收征纳行为不仅是依法治税、依法行政的具体要求,有利于税收征管工作的高效率;而且有利规范税收征收成本支出与纳税成本支出,降低税收征收成本与纳税成本的边际成本,从而形成税收成本的结构的最优化、规模的最小化。要认真规范征纳行为、切实推进依法治税,防范征纳不分、用税收征收成本代替纳税成本的行为,妥善处理好税收征收成本与纳税成本的关系。

3、当前税收成本与长远税收成本的关系。控制和降低税收成本是一个动态的发展过程,既要注重当前纯税收成本因素,又要注重经济发展的潜在因素,还要注重当前税收成本支出对今后降低税收成本的影响因素(如普及和提高全民诚信纳税意识支出、税收信息化建设及基础设施建设支出等)。在采取控制和降低税收成本时,既要立足当前,又要着眼于长远,妥善处理好当前成本与长远成本关系。

4、经济发达地区税收成本与不发达地区税收成本的关系。在加强税收成本与征管效率的考核中,一定要正确处理发达地区与不发达地区的关系,针对不同的经济社会发展水平,确定合理的参数,具体分析,制定措施,区别考核。惟有如此,才能充分体现措施的针对性,才能充分调动各地区的积极性,促进全国税收工作的协调发展,实现税收工作的可持续发展。

控制和降低税收成本是一项长期的、艰巨的、复杂的系统工程。在处理好以上关系的同时,必须采取切实有效措施,标本兼治、综合治理。

1、牢固树立税收成本意识,切实增强税收成本观念。认真贯彻落实公平、确定、便利和最少征收费用的税收原则,树立税收成本意识,实行从宏观到微观为系统成本控制。将税收成本意识贯穿于税收工作全过程,在思想和行动上,坚决克服和纠正过去无本治税行为,把最少征收费用原则作为优化税收立法、税制设计、税收征管体系建设(征、管、查)及有效征管手段的选择、税务组织体系建设、日常税收征管、日常税收行政管理等方面的重要内容,统筹规划、综合推进,为税收职能作用的充分发挥提供科学、完备、高效的税收制度、税收法律、税收组织机构、税收征管基础,构造科学、完备、高效的税收运行机制。

2、进一步深化税制改革,努力构建科学税制。科学的税制必须完整体现公平、确定、便利和最少征收费用的税收原则要求。一是充分借鉴世界市场经济国家税收调控的经验,按照建立社会主义市场经济体制、转变政府职能的要求,将税收置于国家整个宏观调控体系建设之中,明确税收与其它宏观调控手段在国家宏观调控体系中的职责和分工,从宏观上科学、系统地重新界定税收作用的领域,再从宏观上确定税制体系建设目标和各税种的职能分工。在确定税收调控范围时,要防止税收万能论倾向,盲目扩张税收调控范围。二是按照十六大提出的科学执政的要求,认真总结十年来新税制运行过程中的得失成败,对照税制体系建设总体目标,进一步明确深化现行税制改革的任务,从宏观上科学、系统谋划税制改革,把握改革的力度、速度,努力推进税制改革,不断提高税收调控水平。如合并税种,开征新税种(费改税),取消不必要税种,在适度扩大税收调控经济的量的同时,努力提高税收调控经济的效率(即质),减少税收本身造成的效率损失,降低税收的经济成本。三是按照公平、确定、便利和最少征收费用的税收原则要求,积极调整、优化现行税种的作用范围(税基)、计税依据、税率、征管方式和手段等,提高现行税制的科学化水平,防范和化解因税制缺陷造成的税收流失机会成本。

3、加快税收立法,建立比较科学、完备的税收法律体系。按照税收在国家宏观调控体系中的职能作用及发展趋势,充分借鉴发达资本主义国家税收法律建设的成功经验和优秀成果,确定税收法律建设在国家整个法律体系建设中的具体目标,加快我国税收立法进程。一是按照权利与义务相对等、责任与权利相制衡的原则制定好《税收基本法》及相关法律(主要是纳税人依法纳税后相关权益实现的保障、不依法纳税后相关权益的剥夺条款)的完善,从宏观上强化纳税人的主体地位,消除税收法律权利与义务不匹配、税收法律不配套、税收法律与相关法律协调配合性差、税务部门与相关涉税单位协调配合无硬性约束、税收征管乏力等困境,积极构建依法、诚信纳税激励机制。二是努力提高税收法律、法规制定的科学性、严谨性、完备性。要按照科学性的要求,对现行税收法律、法规进行认真修订、补充、完善,增强其可操作性,为税收职能作用的发挥提供良好的体制基础。
4、大力推进征管创新,努力构建高效的税收征管体系。一是树立开放治税、综合治税的现代税收治税理念,充分发挥社会中介组织、行业协会等组织的协税、护税作用。二是规范征纳行为,下决心从传统的保姆式的税收管理模式中摆脱出来,逐步向以为纳税人及时提供宣传、咨询、教育服务为主的税收管理方式转变,促进社会中介服务的发展。三是以强化发票管理、各种税控装置(如金税工程、税控加油机、收款机)等为手段,切实加大对税源监控的规模和质量,努力提高税源监控水平,夯实税收管理基础。四是充分运用现代信息技术发展成果,努力构建税务机关、纳税人、社会中介组织等相互制衡、相互协调的税收征管机制,不断优化税收业务流程。五是推行纳税信用等级制,改进税务稽查,提高征管效率和水平。六是因地制宜,实行多种征管方式并存,避免因一刀切造成的不必要损失。

5、坚持科技兴税,加快税收信息化建设步伐,提高税收征管效率。走科技兴税之路,一是国家税务总局要切实加强对税收信息建设的领导,协调全国税务系统内信息化建设,协调税务系统内与系统外相关单位(海关、金融、邮政等)的信息化建设;二是借鉴邮政、金融、保险等部门信息化建设以人(服务对象)为本的经验(如通存通兑),根据全国信息化发展规划,科学规划税收信息建设发展方向,制订和实施税收信息化发展的短期、中期、长期计划;三是坚决纠正全国税务系统信息化建设各自为政的混乱局面,整合现有信息资源,集中人力、财力、物力重点攻关,努力促进全国统一、规范、科学、高效的税收信息征管网络的形成,直至实现与相关部门信息网络的互联,大力降低信息化建设成本;四是加强计算机应用技术的培训,采取强有力的手段和措施,迅速提高税务人员的操作水平,努力改善目前税收信息化建设一手硬、一手软(即设备不断升级,税务人员操作严重滞后)的状况,以大幅度提高现有信息设备资源的利用效率,提高税收征管水平,降低税收成本。

6、建立竞争激励机制,激活现有人力资源,不断提高整体工作效率。一是与时俱进更新干部管理理念,实现由以重视关系为主的人事管理观念向以重视能力为主的人力资源管理观念的根本性转变。二是根据单位总体工作目标和任务,重新科学划分、配置机关(部门)职能,科学配置岗位职位,科学规范业务流程,建立健全岗责体系,切实改善单位部门之间、人员之间工作量苦乐不均的现象。三是认真落实面向征管、面向基层的指导方针,大力精简机关机构,合并职能相近、相似机构,压缩行政管理人员及其他间接税收人员,加强税收征管第一线的力量。四是严格执行以岗定员办法,实行竞争上岗制、工作轮换制,优化人力资源配置,促进人员素质的提高。五是建立以工作能力、工作态度、工作实绩,适当兼顾工作资历为主要考核内容的领导职务和非领导职务升降制度,切实解决目前领导职务与非领导职务中的唯学历论、唯身份论、唯资历论和职务只升不能降的格局。六是坚持正确的用人标准和价值导向,努力营造爱岗敬业、勤奋工作、刻苦钻研、遵纪守法、追求进步的良好氛围,努力营造良好的育人、成才环境,保持队伍的高素质。

7、不断优化机构设置,降低税收成本支出。一是取消各级直属征收机构,不仅可以压缩机构、压缩编制、压缩人员(特别是行政管理人员和间接税务人员),降低税收成本支出,而且可以迅速改变因直属征收机构与所在地税收征管单位征管范围交叉而造成的征管秩序混乱,提高征管效率。二是根据税源分布状况和地区潜在发展态势,适当撤并税源较少、规模较小的税务所,优化税务所布局和整合征管力量。三是根据税收征管职责分工,理顺稽查局系列管理体制,充分发挥稽查职能,提高税收行政管理效率。四是尽快制定和实施两套税务机构(农业税通过5年逐步取消后农税人员自然转行)合并方案,整合人、财、物资源,减少重复低效劳动,提高征管效率,降低税收成本开支。五是随着市场在资源配置中作用的逐步增强,社会主义市场经济体制的不断完善,税源将逐步向城镇集聚和集中趋势,适时撤、建税务征收机构。

8、强化税收成本核算,优化税收成本支出结构,控制、降低税收成本。一是建立科学化、规范化、制度化的税收成本管理体系,正确核算税收成本,形成自上而下的征收成本核算约束机制。二是逐步推行税收成本预算、决算制度。科学、合理编制年度税收成本预算,增强税收支出的计划性、针对性,避免开支的盲目性。三是实行有保有压的税务经费管理方针,优化税收成本支出,提高税务经费使用效益。保税务人员工资福利性支出,保日常税收征管支出;厉行节约,尽力压缩诸如接待、水、电费等支出;增加税务教育、信息化建设等方面的投入。四是加强财产物资、财务管理等制度建设,建立健全管理机制,严格控制支出,提高资金使用效益。五是加大统筹专项支出力度,强力推行住房体制、医疗体制等改革,建立新型、科学的住房、医疗管理体制,控制并逐步降低税收成本支出。当前的主要问题首先是按政策标准兑现资金,其次是将住房改革范围及时扩大到离退休人员,解决历史遗留问题,维护系统内职工的稳定。六是继续扩大税收成本支出统筹项目,逐步、适当缩小地区税务经费分配差距,促进区域内税收工作的协调发展。

9、提高工作效率和行政效率,提高税务建设水平。一是按照科学执政、依法执政的要求,认真研究社会经济和税收发展规律,提高对税务建设的领导、决策水平,增强工作主动性、科学性,努力降低因决策失误造成的不必要损失。二是充分利用社会改革成果和资源,积极推进诸如住房、医疗、公车等管理体制改革,提高资金使用效率,降低税收成本。三是力戒小而全、大而全的建设格局理念,有效抑制基础建设投资的过快增长。充分利用社会资源(如各类培训中心、会议中心、其它相关场所等),降低基建规模。同时,加大省(自治区、直辖市)以上税务局对富余国有资产房屋出租、出借、承包等经营收入的统筹力度或者收缴力度,加强审计、监督,有效调节因各种原因造成的基本建设差距,有效抑制千方百计拼基建规模的利益驱动。四是按照法制、精简、实用、规范的要求,统一税务征管资料、税务文书式样并向社会公开招标制作,克服各自为政造成的不规范、不统一、不效益格局。五是努力推行政府采购制、集团采购制,通过竞标,降低采购成本。六是树立务实求真、办事高效理念,精简会议,提高会议效率和水平。七是规范政务行为,加强制度建设,建立科学、高效的行政运行机制。
作者:金进平 何开文

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