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论社会中介组织和准政府组织的关系(1)

2008-07-31 来源:如有侵犯权益请联系service@reader8.cn立即删除 
一、准政府组织的界定  准政府组织是一个比较别致的概念,学界对其可能有着不同的解释。笔者借用这个概念主要
一、准政府组织的界定

  准政府组织是一个比较别致的概念,学界对其可能有着不同的解释。笔者借用这个概念主要在于涵盖我国目前存在的社会团体、人民团体、事业单位、非企业单位、基层群众性自治组织。笔者之所以将以上组织归结为准政府组织,其缘由在于以下几点。

  1、以上绝大多数准政府组织都具有公共行政职权。由于我国没有依法办事的历史,所以随着我国开始关注依法治国和依法行政,我国制定了很多的法律规范,也总结出了不少的法律原则。然而,我国的现实时,先有了一定的组织,行使了一定的公共行政权力,然后才会有法律规范去规定、调整和描述。特别在准政府组织领域,诸如社会团体、人民团体、事业单位、基层群众自治组织等,都有权对所在组织的人员进行行政管理。学校可以对学生进行奖惩;足协可以对球员进行禁赛。这些组织多年来一直具有行政管理职权,但是并没有法律的授权。按照现代法治理论,国家机关的一切权力都是人民授予的,行政权必须经过授权才能够一定的组织行使。所以,行政机关的立法是二级立法,是授权立法。任何组织未经法律法规的明确授权不能具有行政职权。然而,事实上,在我国计划经济体制下,习惯了人治,认为法治会束缚人的能动性、积极性和灵活性。习惯了,权力服从于权力。

  准政府自治的行为具有双重性,首先对内表现为职权性。无论是社会团体、行业协会、人民团体还是事业单位,他们对于内部的工作人员以及具有管辖权的人员,实施的行为具有职权性。律师协会对律师,高等学校对教师以及学生等。其实施的奖励惩罚等行为和行政机关实施的行政行为几乎没有二致。当然这些准政府组织对其成员也实施服务行为,但是应当指出,在准政府组织和其成员之间,其法律关系的形式并非我们所想当然的,平等民事主体之间的关系。其次,对外表现为平等性。准政府组织之所以区别于行政机关,其主要的在于对于组织外的个人或单位,其表现为平等性和服务性。如高等学校和学生家长之间。学校不能对家长实施管理行为。

  当然,值得注意的事,准政府组织实施的职权行为,与行政机关的行政行为相比较,有其特殊性。准政府组织的行为对象比较狭窄,行为比较温和。其行为只针对据有管辖关系的成员,不对其他组织和人有管辖权和处理权。而且即便是对于其成员,不同的准政府组织其管辖权限也是不同的。有的组织其管辖权比较强,可以对其成员实施类似行政机关的行为,如高校对违纪学生的处罚;有的组织其管辖权较弱,甚至只是形式上的管辖权,如青年联合会对会员。准政府组织的行为结果与行政机关的行为比较也较温和,由于这种组织针对的对象或区域特定,以及行为内容的复杂性和多样性,一般不实施对当事人的权益造成严重影响的行为。

  2、准政府组织与政府有着密切的联系。以上各种组织与政府的联系随着我国市场经济的发展和行政改革的推进,正在逐渐减弱。但是长期以来这种联系是非常紧密地,主要表现为:

  (1)准政府组织经费由政府财政给付。由于历史原因,我国的公共机构并非仅仅是国家机关,各种社会团体、事业单位、人民团体很多表现为公共机构,其办公经费每年需要国家财政划拨。尽管由于一系列相关财务制度的改革,事实上很多的准政府组织,可以自筹经费,有的甚至国家划拨的经费占其具有有的经费的比重已经相当的低。但是,目前,绝大部分准政府组织离开政府的财政支持依然无法独立生存。而这也使得准政府组织和政府的关系非常的密切。

  (2)其行政领导主要依靠行政机关的委派。一直以来准政府组织的领导多数是上级党政委派的,尽管近年来,我国开始对一些准政府组织进行改革,打破固有的模式,尝试通过选举等手段产生组织的领导人。但是,必须承认还是有不少的领导人由上级委派,或推荐的。这种委派尽管没有在法律上明确规定,准政府组织和上级行政机关之间形成领导关系,而事实上由于没有法律的约束,这种实际上的领导和被领导关系在我国依然存在。这些组织的独立性和自治性无法得到保障。

  (3)其工作人员很多具有公家公务员的编制。不但准政府组织的负责人,即便是一般的工作人员很多都必须具有国家公务员的编制。进入人民团体等一些单位,必须参加统一的国家公务员考试,从而具有国家公务员的身份。这也使得在这些组织的工作人员自然而然的将自己的单位视为国家机构,将自己的办事方法等同于国家机关的工作方式,将所在的组织视为一定行政机关的下属机构。

  3、准政府组织的含义

  由此,笔者贸然提出自己关于准政府组织的内涵界定,在我国当前,准政府组织指的是有国家举办的从事特定区域、种类的公务的组织。从中我们不难看出,准政府组织是国家利用公共的资产举办的,所以其资产的所有权归国家,而其使用权归具体的准政府组织。还必须注意的是准政府指从事的事务必须是在特定的区域和特定的种类。与国家行政机关不同,准政府组织一般不具有广泛的公共事务管辖权,他从事的是有关特定的人群、特定的组织的事务。这种事务多数要求一定的专业和技术,国家行政机关对于这种事务并不擅长,所以,要成立一定的准政府组织来完成。准政府组织从事的必须是公务,这个公务比较狭窄,并非是广泛的行政事务而仅仅是特定的区域、特定人群和组织的相关事务。

  以上是对我国准政府有关现状的描述,但存在的不见得就一定是合理的,随着我国市场经济的发展和行政改革的加快,准政府组织的法律定位、行为性质、运行方式、人员组成等等越来越和现实相脱节。如果不及时对这些组织进行清理和改革,那么随着市场经济发展,这些组织的权威性和号召力将大打折扣。他们对于成员的影响将越来越小越来越弱,将来他们的一些功能将会被经过了市场经济的洗礼,而为自发形成的新的其他组织所取代。为了防止准政府组织的僵死,为了避免其他组织在形成过程中和准政府组织之间存在一定的冲突,损害公民的合法权益。必须对准政府组织按照市场经济和法治国家的要求进行改革。

  二、社会中介组织和相关团体

  (一)社会团体的划分方式

  这里的相关团体主要是指社会团体和人民团体。按照我国的相关法律规范和实际情况,我国存在社会团体和人民团体。按照1998年,国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定,社会团体制的是中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性组织。人民团体在我国指的是共青团(或青年联合会)、妇女联合会、全国总工会等组织。不仅如此,政协组织也应该是属人民团体之列。他们分别代表了全国的青年、妇女、工人和各党派。

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